Национальная система неподкупности: Почему власти саботируют реформу?
Закон о Национальном органе по неподкупности только вступил в силу, а уже становится ясным, что в Молдове намерены если не полностью саботировать реформу, то на максимально долгий период оттянуть её внедрение.
До конца августа 2016 г. парламент, правительство, Высший совет магистратуры, Высший совет прокуроров, местные власти и Минюст должны обеспечить назначение членов Совета по неподкупности. Однако конкурсные процедуры до сих пор не начаты – эффективная и своевременная реализация законов, принятых для галочки, не вписывается в намерения властей.
Власти тянули до последнего
Совершенствование системы проверки неподкупности чиновников входит в широкий пакет инициатив, направленных на предупреждение и борьбу с коррупцией. Их внедрение предусмотрено Стратегией реформы сектора юстиции на 2011-2016 гг. и Планом действий по её реализации. Обозначенная Минюстом, выступающим в роли автора законопроектов, цель – обеспечение институциональной и оперативной независимости профильного ведомства.
Предложения по преобразованию Национальной антикоррупционной комиссии в Национальный орган по неподкупности, а также по реформированию механизма декларирования доходов, имущества и личных интересов обсуждались правительством ещё год назад, но не были одобрены. Документ отправили на доработку, поскольку у ряда министров и депутатов, представляющих правящую коалицию, появились возражения.
Камнем преткновения стали, прежде всего, слишком широкие полномочия реформируемого учреждения, его обособленный статус, а также введение механизма отбора и назначения инспекторов, усложняющего влияние на этот процесс. В итоге законопроект некоторое время переходил из руки в руки без шансов быть принятым, а затем был возвращен авторам для внесения изменений и дополнений.
По мнению ряда экспертов, целью всех этих манипуляций было сосредоточение борьбы с коррупцией в руках одной единственной политической силы путем ликвидации Национальной антикоррупционной комиссии и передачи ее полномочий Национальному центру по борьбе с коррупцией (НЦБК). И в самом деле, по инициативе спикера Андриана Канду была создана рабочая группа, которая разработала законопроект о слиянии антикоррупционных структур. В итоге все контрольные функции по декларированию имущества, личных интересов и несовместимости должны были перейти НЦБК. Однако скандал, развернувшийся вокруг этого законопроекта, не позволил довести его до финальной стадии.
Блокирование реформы вызвало недовольство со стороны Евросоюза и других партнеров по развитию. В марте 2016 г. на встрече Совета по ассоциации Молдовы с ЕС официальному Кишиневу дали понять, что хотят видеть конкретные результаты, и без выполнения своих обязательств страна не получит финансовой помощи. В Брюсселе настаивали на скорейших мерах, включая принятие пакета законов о неподкупности, деполитизацию госучреждений, усиление борьбы с коррупцией и отмыванием денег.
В «дорожной карте», включающей перечень мер, реализацию которых от Молдовы ожидает ЕС, фигурирует и конкретный срок их исполнения – до июля текущего года. В части реформирования антикоррупционной системы молдавские власти тянули до последнего: Закон о Национальном органе по неподкупности в полном объеме вступил в силу 1 августа. В официальном порядке его опубликовали двумя днями ранее. Уже сегодня становится ясным, что в Молдове намерены если не полностью саботировать реформу, то на максимально долгий период оттянуть её внедрение.
Оперативники и информаторы – вне игры
Какие нововведения предусматривает пакет реформаторских инициатив? Он включает в себя законы о Национальном органе по неподкупности, о декларировании имущества и личных интересов, а также о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты. Все они направлены на пресечение необоснованного обогащения, конфликтов интересов, ситуаций несовместимости, а также принятие сопутствующих мер.
Национальная антикоррупционная комиссия обладала статусом констатирующего органа и не могла применять санкции. Она не справлялась с объёмом работ и не обладала достаточными рычагами для получения информации. Как результат – крайне низкие показатели эффективности. Лишь немногие нарушители процедуры декларирования подверглись реальному наказанию. Эти моменты были приняты во внимание при разработке реформы.
Аппарат нового учреждения сформируют из инспекторов по неподкупности, госслужащих и персонала, работающего на договорной основе. Проверять декларации чиновников будут 30 инспекторов, наделенных независимым статусом. Они смогут не только констатировать нарушения и требовать объяснений, но и при необходимости налагать санкции, обращаться в суд и добиваться конфискации имущества.
Инспекторы получат доступ к базам данных о недвижимом имуществе, земельных участках, реестру юридических лиц и другим государственным регистрам. В числе их задач – сравнение информации из декларации с данными в реестрах, не только в отношении чиновника, но и его родственников. Инспекторам обеспечат доступ к конфиденциальной информации об этих лицах и в особенности о подозреваемых в подаче деклараций с недостоверными сведениями. Кроме того, в законе говорится о возможности потребовать конфискации незадекларированного имущества должностных лиц, в том числе расположенного за рубежом.
Главу Национального органа по неподкупности будет назначать на 5-летний срок по итогам публичного конкурса президент, а не парламент, как это происходит сейчас. Такая же процедура предусмотрена и для его заместителя. Авторы реформы обозначили, что претендовать на эти должности не могут бывшие «оперативные работники или агенты под прикрытием информационных служб, в том числе информаторы таких служб до 1991 г.». Проверку кандидатов на соблюдение этого условия обеспечит Служба информации и безопасности. Претендент также не должен состоять в какой-либо политической партии в течение двух последних лет до объявления конкурса.
Председатель нового учреждения наделен функциями администратора, все процедурные действия будут осуществлять инспекторы. Тем самым исключается коллегиальный вариант принятия решений, практиковавшийся в Национальной антикоррупционной комиссии. Кандидаты на руководящие должности будут отбираться членами Совета по неподкупности, в состав которого войдут 7 членов. По одному представителю назначат парламент, правительство, Высший совет магистратуры, Высший совет прокуроров и Конгресс местных властей Молдовы. Еще двух членов со стороны гражданского общества отберёт по конкурсу Минюст.
И родственники и сожители
Обновленная система декларирования имущества и личных интересов касается девяти категорий лиц, занимающих публичные должности и несущих ответственность перед обществом за принятые решения. Каждое лицо должно будет ежегодно до 31 марта представлять декларацию об имуществе и личных интересах. Кроме того, документ заполняется при приеме на работу, подтверждении мандата или назначении на должность, по истечении полномочий, трудовых или служебных отношений, а также при их приостановлении на срок более одного налогового года.
Чиновники должны будут декларировать своё имущество, активы в стране и за рубежом, информировать о возможном конфликте интересов. Причём эти обязательства распространяются на всех их родственников до четвёртой степени родства включительно.Согласно закону, в декларацию включаются и данные о доходах сожителя или сожительницы должностного лица. Кроме того, чиновникам предстоит декларировать не только недвижимость, акции, доли в бизнесе, земельные участки, транспортные средства. В декларациях должны фигурировать предметы культуры и искусства, драгоценности, подарки на сумму свыше 20 тыс. леев и т.д.
К нарушителям законодательства о неподкупности будут применять более жесткие санкции, вплоть до их освобождения от должности. Лица, отправленные в отставку на этом основании, в течение трёх лет не смогут занимать публичные и государственные должности. Их фамилии будут включены в специальный госрегистр, к которому через Интернет получат доступ все желающие.
Планкой привлечения к ответственности за неточности в декларации становится расхождение, составляющее в денежном эквиваленте более 10 средних зарплат по экономике, или примерно 50 тыс. леев на сегодняшний день.В такой ситуации инспектор составит протокол и направит в суд иск с ходатайством о конфискации выявленной разницы в декларируемых и реальных доходах. Внимание инспекторов привлечет и разница, превышающая 20 средних зарплат в стране, между приобретенным имуществом и полученными доходами чиновником вместе с членами его семьи, сожителем или сожительницей.
Вопреки прежней практике Национальный орган по неподкупности не будет начинать расследования на основании материалов в СМИ. В Минюсте объясняют это большим количеством заказных статей, ангажированностью журналистов и разделением прессы, в зависимости от политических предпочтений. Это нововведение уже вызвало критику со стороны экспертов, которые отмечают, что в большинстве стран антикоррупционные органы обязаны реагировать не только на жалобы о нарушениях, но и на материалы, опубликованные в СМИ.
Реформа для галочки
Это далеко не единственный момент, вызвавший неоднозначную реакцию в обществе. Специалисты сомневаются в эффективности обновленного органа по неподкупности, который до сих пор не доказал своей работоспособности и постоянно был предметом споров между составляющими правящего большинства по поводу политической подконтрольности этой структуры. Многие положения реформы могут остаться лишь на бумаге, поскольку их реализация крайне затруднительна в нынешних реалиях, а заинтересованность со стороны политического класса отсутствует.
Эксперты, среди которых и некоторые члены Национальной антикоррупционной комиссии, отмечают, что в странах ЕС нет такой практики, которую предлагается сегодня внедрить в Молдове. Принятие решений не коллегиально, а одним инспектором, подотчётным исключительно главе Национального органа по неподкупности, несет высокий риск избирательной борьбы с коррупцией. Упразднение принципа коллегиальности авторы реформы никак не аргументировали. Некоторые процедуры слишком неоднозначны и запутаны, по-прежнему нет механизмов по проверке имущества чиновников, находящегося за рубежом.
Такой подход эксперты объясняют желанием сохранить политический контроль над органом по неподкупности. Судя по сопротивлению, оказываемому правящим большинством в отношении утверждения антикоррупционного и смежного законодательства, по тотальной непрозрачности в процессе разработки реформы и попыткам перераспределить влияние над ключевыми структурами, власти в Молдове не хотят создавать реальные инструменты борьбы с коррупцией. Намерение переформатировать антикоррупционную систему на свой лад доказывает стремление к возможности продвигать интересы только одного человека или группы лиц.
Эксперты выражают уверенность, что новое реформированное учреждение, как и другие правовые и регулирующие структуры, будет политизировано с самого начала, а гарантии независимости в законе предусмотрены лишь для демонстрации гражданам и партнерам по развитию.
Национальная антикоррупционная комиссия тоже преподносилась как деполитизированный автономный орган, что не соответствовало действительности. Закон, регулирующий её деятельность, был принят в декабре 2011 г., а вступил в силу только в марте 2013 г. Этот период понадобился властям для того, чтобы найти нужных людей и разделить между политическими партиями места в комиссии.
Похожая ситуация наблюдается и в этот раз. До конца августа 2016 г. парламент, правительство, Высший совет магистратуры, Высший совет прокуроров, местные власти и Минюст должны обеспечить назначение представителей в Совет по неподкупности. Однако конкурсные процедуры до сих пор не начаты – эффективная и своевременная реализация законов, принятых для галочки, не вписывается в намерения властей.
