Условия от Евросоюза и борьба с евроскептицизмом в странах Восточного партнёрства
Среди соседей ЕС царит многообразие подходов к европейской интеграции, а нелиберальные шаги, предпринимаемые в Венгрии или Польше, служат источником вдохновения для евроскептиков с Востока. Они с энтузиазмом реагируют на возможность использовать сближение с ЕС для модернизации страны в экономическом плане.
Проблемы начинают вырисовываться тогда, когда дискуссии о модернизации вступают на политическую почву. Принятие демократических стандартов является наиболее сложным компонентом в меню отношений с ЕС. Ряд условий обязательны к исполнению для запуска благотворных мутаций в ДНК политических систем восточных соседей ЕС. Прежде всего, демократизация посредством организации открытых, независимых и эффективных институтов нуждается в правительствах-еврооптимистах. Другим необходимым условием является обеспечение легитимной и законной власти. Проевропейские правительства, сформированные путём коверканья правового государства, противоречат европейской модели либеральной демократии. Не в последнюю очередь, повышение качества демократии в странах Восточного партнёрства может являться результатом функционирования эффективных инструментов выдвижения условий. С момента запуска Восточного партнёрства в 2009 году сложные и затратные с политической точки зрения реформы, продвигаемые ЕС, осуществлялись посредством выдвижения условий – от принятия законодательства о борьбе с дискриминацией до реформирования банковской системы или энергетического рынка. Поэтому ЕС рассчитывает на механизм выдвижения условий и после 2020 года.
Евроскептический популизм, достигший крайне высокого уровня в Венгрии и Польше, свидетельствует о той лёгкости, с которой нелиберальный тип мышления способен распространяться среди европейских политиков. Всё началось с режима Виктора Орбана, который появился по итогам демократических выборов 2010 года, а позднее укрепился в результате последующих выборов (2014 и 2018 гг.), за счёт устранения предвыборной конкуренции и активизации венгерского национализма (DW, 3 февраля 2020 г.). Постепенно олицетворяемый Орбаном стиль правления превратился „в [эталонную] модель для других нелиберальных лидеров” (Guardian, апрель 2020 г.), особенно в Польше. Повышение эффективности управления санитарным кризисом, вызванным COVID-19, использовалось в качестве предлога для новой волны концентрации полномочий в ущерб тем институтам, где ещё сохранялся след оппозиции – то есть парламенту. Однако упадок венгерской демократии имеет и внешние причины, такие как промедление с модернизацией Евросоюза для его защиты от феномена „автократизации”.
Без нормативно-институциональных инструментов выдвижения условий Евросоюз не способен защитить основы европейского проекта – ценности либеральной демократии – в каждом из государств-членов ЕС. В ходе недавних дебатов по ситуации в Венгрии депутаты Европарламента призвали Европейскую комиссию оценить положение с правовым государством (Parliament.eu, 14 мая 2020 г.). Если нарушение европейских соглашений будет доказано, то могут быть запущены юридические процедуры, способные привести, в том числе, и к приостановке тех прав, которыми обладают государства-члены ЕС. Евродепутаты высказались в пользу того, чтобы наказать режим Орбана, обусловив рядом требований предоставление европейских средств, доступных в целях устранения экономических последствий пандемии. Ещё в апреле этого года Европейский парламент констатировал, что действия Венгрии и Польши в политико-электоральной сфере „несовместимы с европейскими ценностями”. Однако введение принципа обусловленности в случаях таких нарушений требует не просто квалифицированного большинства, а „единогласного” голосования, которое недостижимо из-за противодействия со стороны Венгрии и Польши. Лидеры этих стран скрываются за стереотипным представлением о „консервативном Востоке”, который непонятен „либеральному Западу”. Это предоставление, по словам Томаша Валашека, „подрывает доверие к ЕС и укрепляет авторитаризм” в Центральной Европе (Carnegie Europe, ноябрь 2019 г.). На оппозицию со стороны этих государств-членов ЕС закрывает глаза вице-председатель Европейской комиссии Вера Журова, которая недавно выразила надежду на то, что новая многолетняя финансовая перспектива ЕС (на 2021–2027 гг.) „увяжет европейское финансирование с правовым государством”. В краткосрочной и среднесрочной перспективе шансы на то, что ЕС увяжет финансовые инструменты европейской солидарности против последствий пандемии с какими-либо условиями, минимальны.
Цели на период после 2020 года, поставленные ЕС в отношениях с Восточным партнёрством, включают в себя меры, способные лишить привлекательности и сделать неприменимой модель европейской интеграции, предлагаемую „орбанизмом”. В этом же контексте акцент ЕС на выдвижение условий и правовое государство способен содействовать искоренению евроскептицизма восточноевропейского типа.
Евроскептицизм восточноевропейского типа
Происхождение евроскептицизма имеет под собой множество причин, которые различны в разных странах, как входящих в ЕС, так относящихся к его восточным соседям. Внутриевропейский евроскептицизм имеет более сложный характер и вытекает из более обширного и длительного опыта европейской интеграции. Liesbet Hooghe and Gary Marks перечисляет семь основных источников скептицизма, ухудшающего восприятие европейской интеграции и ЕС в целом.
Во-первых, выпячивание национальной идентичности является первой причиной для пренебрежения Евросоюзом и, соответственно, надгосударственной идентичностью, вытекающей из принадлежности к ЕС. Во-вторых, негативное отношение к ЕС наблюдается среди тех, кто оказался в невыгодном положении вследствие европейской экономической политики. В этой сфере институты ЕС обладают исключительными полномочиями – торговля, общая политика в области рыболовства, политика в области конкуренции (ст. 3 Договора о функционировании ЕС). Инициаторы Брексита мобилизовали голоса против ЕС, в том числе, и за счёт осуждения европейских надгосударственных норм (в экономике, в сфере миграции, в области юрисдикции). В-третьих, ещё один катализатор евроскептицизма заключается в плохой осведомлённости граждан о роли и способах функционирования европейских институтов, что, на контрасте, играет на руку имиджу национальных государственных структур, более близких географически и более представительных с точки зрения электоральной демократии. В-четвёртых, несогласие с ЕС обусловлено и действиями популистских политических сил, которые привыкли распространять недовольство национальными властями на европейские институты – начиная с финансового кризиса 2009 года, продолжая миграционным кризисом 2015 года и заканчивая нынешним кризисом в сфере здравоохранения. В-пятых, ограниченные возможности средств массовой информации в плане распознавания и разъяснения нюансов сложных европейских процессов приводят в результате к своего рода когнитивному, а не аффективному евроскептицизму. В-шестых, восприятие Евросоюза общественностью расплачивается за неудачи национальных правительств, которые возлагают на него ответственность за действия по управлению страной. Этот тип евроскептицизма дал о себе знать в период пандемии, когда место ответственности властей государств-членов ЕС за управление кризисом заняло осуждение отсутствия помощи со стороны Евросоюза.
В отличие от евроскептицизма в ЕС, евроскептицизм восточноевропейского типа обусловлен тремя существенными соображениями. Он: обосновывает преимущества авторитарных режимов; дополняет собой политическую борьбу между властью и оппозицией; является неотъемлемым элементом геополитического дискурса Кремля и российской дезинформации.
Обоснование консервативного авторитаризма. Авторитарные лидеры часто обращаются к евроскептицизму в качестве щита, защищающего от либеральной демократии. Александр Лукашенко в качестве аргумента в пользу неэффективности демократии европейского типа сослался на миграционный кризис в ЕС – „смотрите, чтобы ваша демократия вас же не похоронила”. Ранее президент Беларуси сделал гомофобное заявление личного характера – „лучше быть диктатором, чем голубым” – с целью нейтрализовать европейца, высказавшего критику в его адрес (министра иностранных дел Германии Гвидо Вестервелле). Лидер Азербайджана Ильхам Алиев использовал враждебную риторику, чтобы оправдать отказ стремиться к „интеграции с ЕС”, сославшись на религиозные мотивы, а также на стремление европейских ценностей уравнять права женщин и мужчин.
Политическая борьба между властью и оппозицией. В таких странах с гибридными режимами, как Молдова, пророссийские силы обвинили ЕС в поддержке проевропейских правительств в 2012–2014 годах. В период ведения переговоров по безвизовому режиму и Соглашению об ассоциации с ЕС эти правительства способствовали совершению банковских преступлений (IPN, 23 февраля 2019 г.). За исключением Молдовы, ни в одной другой стране Восточного партнёрства ЕС не подвергается критике за сотрудничество с правительствами, находившимися под влиянием олигархических группировок, как это было в Украине или Грузии (IPN, 27 января 2020 г.). В условиях глубоких геополитических расколов, делящих общество практически пополам, Соглашение об ассоциации с ЕС, подписанное Молдовой в 2014 году, оказалось превращено в инструмент распространения евроскептицизма в ходе парламентских выборов 2014 года и президентских выборов 2016 года.
Российский дискурс и дезинформация в региональных масштабах. Не в последнюю очередь, недоверие к ЕС в государствах Восточного партнёрства фабрикуется в России – политическими заявлениями и искусственным медиа-конструктами – и ежедневно экспортируется российскими источниками информации. С началом пандемии мишенью дискурса российских чиновников и ложной информации российских СМИ стало то, каким образом Евросоюз управляет санитарным кризисом. Их целью стало посеять в обществе неуверенность в европейской солидарности, в преимуществах европейской сплочённости и в устойчивости европейских институтов. Среди всех стран Восточного партнёрства Грузия и Украина обладают государственным прагматизмом в отношении гибридных рисков российского происхождения, а также солидными неправительственными сетями „для проверки фактов”, способными легко противостоять информационным фейкам, поступающим из России. За ними, на значительном расстоянии, следует Молдова, где как антиевропейский дискурс российских лидеров („традиционная семья”), так и российская дезинформация рассматриваются в качестве угрозы лишь опционально, в зависимости от геополитических предпочтений крайне непостоянных правительств. Беларусь, Армения и Азербайджан являются наиболее уязвимой группой. У них российская дезинформация циркулирует беспрепятственно, а распространение и укоренение евроскептицизма происходит на фоне продвижения евразийской идентичности.
Выдвижение условий – единственный жизнеспособный инструмент для устойчивых реформ
ЕС совершенно чётко намеревается использовать выдвижение условий в отношениях с восточными соседями. В отношениях с ассоциированными странами – Грузией, Молдовой и Украиной – обуславливание реформ осуществляется на платформе макрофинансовой помощи. А с неассоциированными государствами – Азербайджаном и Беларусью – единственным жизнеспособным форматом, позволяющим ввести условия, является упрощение визового режима. Армения является единственной страной Восточного партнёрства, где ЕС может сочетать условия как при выделении макрофинансовой помощи, так и в рамках диалога о либерализации виз.
В своей стратегии „Политика Восточного партнёрства после 2020 года” Европейская комиссия воздерживается от любых выраженных форм введения условий. Косвенно документ предупреждает, однако, о том, что при распределении финансовой помощи будет учитываться „прогресс в ходе реформ, связанных с правовым государством” (страница 9). Этот сдержанный способ обозначить выдвижение условий является логичным политическим компромиссом, который не должен вызвать непредсказуемых реакций со стороны шести стран Восточного партнёрства. Кроме того, замаскированные условия можно заметить в положениях, касающихся упрощения визового режима для Армении, Азербайджана и Беларуси, которые должны соответствовать неким „надлежащим критериям” (страница 15).
Более решительный подход демонстрируют правительства государств-членов Евросоюза (Совет ЕС), которые в своём решении от мая этого года подчёркивают роль механизма выдвижения условий и стимулирования реформ как руководящего принципа Европейской политики соседства, введённого с 2015 года. Совет ЕС выражает уверенность в том, что посредством условий государства Восточного партнёрства „поощряются к участию в реформах”, чтобы „получить соответствующую поддержку от ЕС”. Более того, Совет подробно описывает структуру механизма выдвижения условий, которая должна включать в себя „конкретные приоритетные реформы, с беспристрастными, точными, подробными и проверяемыми критериями” (пункт 4, страница 3), в том числе „общий механизм оценки достигнутого прогресса”.
Помимо стратегического видения Партнёрства, у ЕС имеется чётко обозначенная склонность задействовать условия для удовлетворения текущих потребностей. Поэтому макрофинансовая помощь Евросоюза для преодоления последствий пандемии, предназначенная для ассоциированных стран Восточного партнёрства (Грузия – 150 млн. евро, Молдова – 100 млн. евро, Украина – 1,2 млрд. евро), подтверждает наличие, помимо условий для конкретных секторов, и предварительных политических условий в области правового государства. ЕС увязывает макрофинансовую помощь для борьбы с COVID-19 с помощью, инициированной ранее для Грузии, Молдовы и Украины (в 2018, 2017 и 2018 годах соответственно). Эта взаимосвязь усиливает давление, оказываемое механизмом условий, благодаря чему расширяется список реформ, обязательства по которым приняли на себя восточные соседи ЕС, и растёт вероятность их реализации.
Вместо заключения…
„Орбанизм” показывает, что даже внутри Евросоюза возможно разрушение европейских ценностей, и защититься от него пока нельзя. Выдвижение условий внутри самого ЕС должно стать реальностью для защиты европейских финансов в государствах-членах (в Венгрии, на Мальте и др.) от клептократии, способствующей „автократизации” политических режимов и лишающей венгерских, мальтийских граждан и граждан других стран преимуществ европейской интеграции. Такое поведение подрывает авторитет ЕС в странах Восточного партнёрства.
Многообразие форм евроскептицизма у восточных соседей ЕС растёт по мере активизации политических контактов и расширения европейских практик. Повышенная заметность ЕС в регионе высвечивает различные формы евроскептицизма. Они вытекают из реакции авторитарных или гибридных режимов на намерения ЕС осуществить демократические реформы у своих восточноевропейских соседей. Всё же, наиболее заметный евроскептицизм появляется вследствие российского геополитического дискурса, дополненяемого российской дезинформацией.
Следующему Тройственному председательству в ЕС, в составе Германии, Португалии и Словении (июль 2020 года – июль 2021 года), будет принадлежать важная роль в том, чтобы прочертить первые тенденции в рамках Восточного партнёрства на период после 2020 года. Европейская бюрократия уже определила направления партнёрства. Но председательствующая Германия имеет возможность задавать тон в течение следующих 18 месяцев. Задачей Берлина является формирование позитивной синергии для разработки и/или доработки двусторонних документов между ЕС и 6 его восточными партнёрами. Задачей-минимум на период председательства Германии может стать активизация политического диалога между Брюсселем и восточными соседями ЕС – от обновления повесток ассоциации до разработки соглашений о макрофинансовой помощи, возобновления двусторонних отношений с Азербайджаном и продвижения вперёд в рамках диалога по поводу виз с Арменией и Беларусью. В конечном итоге, от эффективного применения условий и от продолжения борьбы с евроскептицизмом зависит возможность привести страны Восточного партнёрства в русло либеральных демократий.
