О «гагаузской квоте» в Парламенте: Взгляд из 2009 года
Предисловие автора: Полное название этой статьи — Адекватное представительство Гагаузии в центральных органах власти Молдавии в контексте совершенствования политической системы. Из названия можно предположить, что мотивом к написанию данного текста стали последние политические события, связанные с реформой избирательной системы. Тем более, что информационных поводов по этой теме на прошедшей неделе было предостаточно, и такой анализ действительно напрашивался. Но на самом деле, опубликованному ниже тексту более семи лет – он был написан для одной конференции, что проходила в Комрате в ноябре 2009 года и называлась «15 лет Гагаузской автономии. Проблемы и перспективы развития».
Что я хотел бы отметить перед тем, как вы согласитесь потратить пять минут времени на чтение… Сегодня любая попытка осмыслить реформу избирательной системы с точки зрения интересов Гагаузии сопровождается «пропагандистским шумом» о том, кому это выгодно и какая партия на самом деле продвигает изменения. В 2009 году этих отвлекающих моментов не существовало, что позволило сформулировать чистые, незамутнённые отвлекающими факторами рассуждения. В этом их главное преимущество и это, я думаю, может помочь некоторым определиться с собственной позицией относительно целесообразности избирательной реформы. Главным образом, речь идёт о тех, кто, опасаясь стать объектом манипуляции и участником чужих политических игр, упускает из виду объективные интересы автономии, сохраняющие свою стабильность на фоне меняющегося контекста молдавской политической фауны.
***
Молдавское законодательство, провозглашая принцип равноправия граждан, гарантию политических прав и запрет дискриминации, в том числе по этническому признаку, создает, казалось бы, правовую основу для участия гагаузского меньшинства в политической жизни страны на равных основаниях с мажоритарным этносом. В реальности же, возможности у них разные. Причин тому несколько – это и объективные сложности существования малых этнических групп в условиях доминирования другого, имеющего неформальную государственную поддержку этнического большинства, это определённые стереотипы и предубеждения среди государственной элиты и общества в вопросе политических прав гагаузского населения, это, наконец, несовершенство национального законодательства, не обеспечивающего гарантий политического участия гагаузского, и шире – всех этнических меньшинств в управлении страной. Теоретики могли бы привести ещё такой аргумент. Если рассматривать демократию как «диктатуру большинства», то с этой точки зрения, меньшинства не имеют тех возможностей, которыми обладает большинство в силу изначальной организации демократического общества.
Насколько справедливо сегодня говорить о защите/незащите политических прав гагаузского меньшинства? Для оценки развития молдавского национального законодательства в плане обеспечения населения Гагаузии и национальных меньшинств в целом в государственном управлении, можно применить несколько показателей: существование эффективной формы автономии, наличие в политической системе региональных политических партий, привилегии для национальных меньшинств в избирательном законодательстве, наличие специальных парламентских комитетов или института омбудсмена, обеспечение интересов меньшинств на уровне правительства, министерств, а также, представительство в разного рода государственных комиссиях, советах, в там числе Совете по безопасности, право вето при принятии государственных решений особой важности.
Разумеется, оснований утверждать что ничего этого в Молдавии не существует нет. В то же время, очевидно, что по большинству показателей молдавская политическая система не отвечает поставленным критериям, и, следовательно, не способна удовлетворить политические права гагаузского меньшинства. Даже в отношении такого, казалось бы, очевидно положительного момента, как функционирование автономии, есть вопросы. Принятие Закона «об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери)» является, безусловно, положительным достижением раннего этапа молдавского государства. Но идеализировать его и видеть в нём решение всех проблем гагаузского участия в политической системе страны оснований мало. Закон – это всего лишь инструмент, эффективность применения которого зависит как от степени совершенства самого закона, так и общественного контекста его применения. Было бы удивительным, если всего лишь одним законом «гагаузский вопрос» был снять с общественной повестки дня.
Сосредоточим внимание на некоторых мерах, которые позволили бы осуществить населению Гагаузии право политического участия на национальном уровне. Доступ представителей Гагаузии в политический истеблишмент может обеспечиваться как неформальными мерами, так и принятыми нормативными актами. Если говорить о неформальных возможностях политического участия, то представители Гагаузии могут добиться политического представительства, сотрудничая с общенациональными партиями. Такой опыт в Молдавии есть, однако сложно говорить о его успешности. Во-первых, при таком подходе представительство не гарантировано, поскольку обеспечивается посредством не прописанных механизмов, а вследствие конъюнктурных переговоров с политическими партиями. Во-вторых, проходящие по партийным спискам гагаузские депутаты чувствуют на себе груз партийной дисциплины и обязательств. Опыт сотрудничества гагаузских представителей с Партией коммунистов именно это и демонстрирует: число гагаузских депутатов в проходном списке варьируется от выборов к выборам, а прошедшие в парламент избранники действуют скорее в интересах партии, нежели своих соплеменников.
Можно было бы говорить о более надёжном сотрудничестве, в случае существования в стране региональных партий. Отсутствие такой возможности, безусловно, можно отнести к пробелу и минусу в обсуждаемой нами теме. Нормативная регламентация политического участия гагаузского меньшинства является наиболее надёжным способом обеспечения их политических интересов. Для этого необходимо принятие целого комплекса правовых мер и механизмов, направленных на «выравнивания возможностей» участия в государственном управлении гагаузского меньшинства и мажоритарного этноса.
Внимание при этом следует обратить на следующие моменты: приведение национального законодательства в соответствие с законом об автономном статусе Гагаузии, создание правовой основы для функционирования региональных политических партий, создание системы «льгот» для региональных партий (например, снижение для партий национальных меньшинств избирательного порога до 2-3%, снижение требований при формировании парламентских фракций…), создание численных квот в законодательном органе, обеспечение представительства в парламентских комиссиях, органах исполнительной власти. Подобных мер достаточно много. Законодательное их закрепление позволит декларативную, по сути, гарантию соблюдения прав нацменьшинств наполнить позитивным правовым содержанием.
Кстати, не могу не привести в пример аналогичный опыт обеспечения участия нацменьшинств в государственном управлении в самой Гагаузии. Численность нацменов на уровне самой гагаузской автономии составляет до 15% (молдаване, болгары и русские примерно в одинаковой пропорции). При этом, состав местного правительства почти на четверть состоит из этнических молдаван (речь о составе Исполкома образца 2009 г., — прим. авт.). Местная конституция обязывает при формировании руководящих органов Народного собрания один из постов зампредстедателя законодательного органа предоставлять лицу негагаузской национальности. В автономии действует три официальных языка – русский, гагаузский и молдавский. И в целом, подобные дискуссии о проблемах политического представительства нацменьшинств в автономии никогда не велись.
Вообще, в разработке нормативно-правовой модели, обеспечивающей политическое участие меньшинств в государственном управлении Молдавии трудно «открыть Америку». Всё это довольно чётко сформулировано в известных международных документах. Это и решение «Венецианской комиссии» от 21 августа 2002 года об изменении и дополнении конституции Молдавии в части, касающееся статуса Гагаузии, и «Лундские рекомендации» 2001 года, касающиеся участия национальных меньшинств в избирательном процессе, и многочисленные документы ОБСЕ, Конгресса местных и региональных властей Совета Европы… Данные рекомендации успешно применяются во многих странах мира, в том числе, в странах-членах ЕС. Так что, приверженцам европейских ценностей и идеи евроинтеграции, а также сторонникам построения в Молдавии современного цивилизованного общества, которые до сих пор при одной мысли об участии гагаузов в государственном управлении страной склонны впадать в националистический психоз, стоит задуматься над этим.
В свете вышесказанного становится очевидным, что процесс вовлечения населения Гагаузии в систему государственного управления сопряжён с необходимостью развития и совершенствования некоторых элементов политической системы Молдавии. Это касается пересмотра избирательной системы. Непосредственно с этим встаёт вопрос возможного изменения структуры парламента, изменения численности депутатов. Очевидно, что развитие политической системы взаимосвязано с перспективой решения приднестровского конфликта. При нынешней ситуации в переговорном процессе молдавскому руководству вряд ли стоит делать какие-либо однозначные заявления по ключевым вопросам, связанным с типом и статусом взаимоотношений Кишинева и Тирасполя и объявлять тему федерализации «закрытой».
Даже если говорить не о принятии упомянутых мер, а о прагматичном их обсуждении, для этого потребуется достаточно высокий уровень зрелости молдавского гражданского общества и ответственности политических элит. Необходимо понимать, что главным предметом дискуссий становится вопрос о совершенствовании в соответствии современным реалиями основного закона страны. В этом вопросе, наверняка, стоит ожидать преобладания в обществе консервативных настроений. Однако, в современных условиях, — имеется в виду не только проблема политического представительства нацменов, но и неразрешённый молдавско-приднестровский конфликт и подверженность молдавской политической системы кризисам, делать из конституции «священную корову» по крайней мере, недальновидно.
