Изъяны в поддержке, оказываемой Евросоюзом Украине и Молдове

Влияние европейской помощи на Украину было ограниченным, но начало приобретать более положительную динамику с 2014 года. К таким выводам пришла Европейская счётная палата, опубликовавшая 7 декабря 2016 г. аудиторский отчёт, в котором она измерила эффективность помощи Европейского союза, предоставленной Украине на протяжении 2007–2015 годов, в трёх конкретных областях (государственные финансы, борьба с коррупцией, газоэнергетический сектор).

Содержащиеся в отчёте выводы заслуживают того, чтобы в Кишинёве им было уделено повышенное внимание, поскольку они описывают те недостатки, которые присутствуют в помощи Евросоюза для реформирования Украины. Ведь неудача реформ в соседней стране снижает стабильность и предсказуемость Украины, в том числе, в отношении приднестровского конфликта, а также поощряет агрессивное поведение России в регионе.

Оценки Европейской счётной палатой того, как тратятся деньги европейских налогоплательщиков в Украине, являются весьма сдержанными. По данным аудита, помощь ЕС в деле превращения Украины в страну с более качественным управлением оказалась „частично эффективной”. Аналогичный уровень эффективности был выявлен Счётной палатой и в случае помощи, оказанной Евросоюзом Молдове с целью укрепления местных органов власти. Соответствующий отчёт об аудите был опубликован в сентябре (IPN, сентябрь 2016 г.).

Тем самым, Украина, вслед за Молдовой, стала второй страной-участницей Восточного партнёрства, где Счётная палата в индивидуальном порядке провела оценку того влияния, которое оказывает на реформы помощь ЕС. Несмотря на присутствие общих для обеих стран системных проблем, таких как институциональная неэффективность и недостаточность или отсутствие стратегического подхода со стороны ЕС, и Молдова, и Украина сталкиваются с присущими только им проблемами, мешающими повышать темпы и качество реформ.

Помощь Евросоюза Украине до и после 2014 года

Эффективность помощи, направляемой Евросоюзом Украине до 2014 года, сильно пострадала от внутренних изъянов в виде явного отсутствия как политической воли, так и полной приверженности делу реформ (в период президентства Ющенко, и, в особенности, при Януковиче).

Более результативными реформы стали только после 2014 года, вследствие „революции достоинства (Евромайдана)” и в условиях наложившихся друг на друга кризисов политического, финансово-экономического характера и кризисов в области безопасности, многие из которых были вызваны вмешательством России (аннексия Крыма, разжигание сепаратизма на Востоке Украины и т.д.). Ведь новые власти, хотя они всё ещё подвержены влиянию олигархических групп, незатронутых „Евромайданом”, были вынуждены строить более зрелые отношения с ЕС и другими внешними партнёрами. Иначе они бы не выжили, имея, с одной стороны, внутреннее давление гражданского общества, а с другой –  давление российского фактора.

Объём помощи, которая будет предоставлена Украине в течение следующих 7 лет (рассчитанный на 2014–2020 годы пакет объёмом 11,2 миллиарда евро), частично – в виде бюджетной поддержки (т.е. безвозмездных грантов), служит Счётной палате ЕС стимулом для того, чтобы вникнуть в детали европейской помощи и разобраться в том, как она работает.

Помимо этого, интерес Палаты к предоставляемой Украине помощи проистекает из того, каким способом Евросоюз с 2014 года оказал Украине существенную финансовую помощь (в размере около 1,5 миллиарда евро), взяв на себя роль „пожарного” в отношении этой страны. Из-за препятствий политического, финансового характера и в области безопасности, имеющих для Украины экзистенциальное значение, обстоятельства фактически вынудили ЕС предоставить этой стране огромные средства. В результате были проигнорированы принципы выделения помощи посредством отдельных траншей, в той или иной форме подразумевающие проведение оценки перед выделением средств (анализ ожидаемых последствий). Но следует помнить, что промедление ЕС имело бы тяжёлые последствия для безопасности его восточных границ. Такой аргумент привела Европейская комиссия в ответ на замечания Счётной палаты.

Особенности помощи ЕС в Украине и Молдове

Два важных аспекта выделяются в Отчёте по Украине – быстрая и существенная помощь, предоставленная ЕС во время кризиса 2014 года, и роль олигархов в остановке реформ. С одной стороны, Счётная палата подтвердили, что европейские чиновники пришли на помощь украинскому государству уже в марте 2014 года, наметив огромный пакет мер по поддержке в 2014–2020 гг. (на сумму в 11,2 миллиарда евро). Фактически, в этой ситуации ЕС продемонстрировал свой развитый потенциал разрешения кризисных ситуаций. Но произошло это за счёт нарушения обычной европейской практики (не был проведён всесторонний анализ ожидаемых последствий), действующей при выделении помощи третьим странам.

С другой стороны, Счётная палата ЕС признаёт, что и после возобновления реформ в 2014 году прежние проблемы Украины сохраняются (несогласованность и противоречивость законов и политики в целом, риски, связанные с коррупцией в госучреждениях). В списке крупных проблем упоминается и проникновение олигархических групп в политику, экономику и медиа-пространство. Аудиторский отчёт по Украине перечисляет следующие последствия того влияния, которое оказывает деятельность „олигархических кланов”: дисбаланс в системе государственного управления; „вертикальная” коррупция, действующая сверху вниз; использование государственных средств в личных целях и т.д. Отчёт, хотя и в косвенной форме, указывает, что Европейская комиссия мало способна изменить положение вещей. Сохранение этого положения практически неизменным вызвано эпизодическим и натужным выполнением обязательств по сокращению влияния олигархов, приятых на себя Киевом перед европейскими учреждениями в 2015 году.

Что касается отчёта по Молдове, то здесь на первый план вышли кризис в банковской системе и, соответственно, замораживание европейской помощи. Так, в отчёте содержится подробное (предоставленное Европейской комиссией) описание  того, как ЕС принял решение приостановить прямую бюджетную поддержку в феврале 2015 года, после того, как Брюссель внёс Молдову в число стран с повышенным риском. Несмотря на явление захваченного государства и молдавских олигархов, способствовавших махинациям в банковской системе, в отчёте по Молдове они вообще не упоминаются.

Различные рекомендации для европейской помощи Украине и Молдове?

Счётная палата представила следующие рекомендации по оказанию европейской помощи Украине: уделять особое внимание государственным финансам; усовершенствовать инструменты постановки условий и выделения платежей; усилить контроль за помощью, предоставляемой Евросоюзом; сосредоточить внимание на долгосрочности и эффективности реформ.

В частности, авторы аудита рекомендуют ЕС развивать более конкретные проекты, направленные на реформирование системы государственных финансов и борьбу с коррупцией. Кроме того, европейскую помощь следует предоставлять меньшими по объёму траншами и в зависимости от достигнутых властями результатов. Стимулировать реформы нужно за счёт более тесного сотрудничества между ЕС и другими внешними донорами, действующими в Украине.

Более того, авторы отчёта об аудите призывают европейские учреждения всякий раз, когда это необходимо, прибегать к приостановлению помощи, как это было в случае бюджетной поддержки (в 2011–2012 годах, 120 миллионов евро) и макрофинансовых выплат (в 2014 и 2015 годах). Это позволяет наказывать украинские власти за отставание. Применение этих инструментов должно основываться на тщательном контроле того, каким образом Киев выполняет свои обязательства перед ЕС.

Хотя рекомендации по усовершенствованию европейской помощи Украине и важны, они более расплывчаты, чем те, что были сформулированы в аудиторском отчёте по Молдове.

Таким образом, Счётная палата рекомендовала ЕС применять более строгую систему раннего предупреждения для предотвращения рисков в плане ненадлежащего использования прямой бюджетной поддержки. Также предлагается привести помощь Евросоюза в соответствие с национальными стратегиями, если они заслуживают доверия и являются осуществимыми.

В числе рекомендаций Счётной палаты названо и совершенствование инструмента постановки условий путём введения показателей эффективности, а также решительного и быстрого реагирования на отклонение молдавских властей от принятых на себя обязательств. Наконец, европейская помощь должна учитывать жизнеспособность тех финансируемых проектов, реализация которых не может быть продолжена, если у государственных органов отсутствуют необходимые для этого желание/возможности.

Вместо заключения

Оказываемая Евросоюзом помощь нуждается в целом ряде улучшений, чтобы она приносила с собой реальные изменения и долгосрочные последствия.

При выделении финансовой помощи ЕС должен применять те же правила, что и для всех стран Восточного партнёрства. Тем не менее, в отношении стран, подписавших соглашения об ассоциации и УВЗСТ, критерии должны ещё более жёсткими. ЕС должен проявлять принципиальность, когда правила нарушаются, и очень быстрым, когда необходимо приостановить свою поддержку. Только таким путём можно принудить власти стран Восточного партнёрства обеспечивать ощутимые результаты.

Влияние со стороны олигархических групп должно караться очень жёстко, как и отставание в сфере антикоррупционной политики. Повышение прозрачности и совершенствование управления государственными финансами, а также чистка судебной системы и искоренение коррупции, также имеют важнейшее значение для функционирования государств, соседствующих с Европейским союзом, и для уменьшения их зависимости от внешней помощи.

Наконец, крайне важно, чтобы европейская помощь способствовала созданию самоуправляющихся государств, и с течением времени она сокращалась, а не наоборот. Пока же такие страны, как Молдова или Украина, рискуют в любой момент оказаться неплатежеспособными, если внешняя помощь, в частности, помощь Евросоюза, уменьшится или вообще прекратится.

Источник: ipn