Болезни системы лицензирования: в чём вина госструктур?

Все проблемы в области лицензирования начали прогрессировать почти сразу после того, как в 2001 г. был принят последний Закон о лицензировании.

Лицензирование определенных видов деятельности  в Республике Молдова начали применять с начала 1990-х годов. Тогда лицензировали всё и вся, на основании положений, утвержденных правительством.

В 1997 г. был дополнен Закон о предприятиях и предпринимательстве, в результате чего отдельными видами деятельности можно было заниматься только при получении государственной лицензии на данный вид деятельности. Лицензии выдавались правительством или по его поручению и другими органами публичного управления. Перечень лицензируемых видов деятельности и порядок выдачи лицензий обязаны были устанавливать законодательно.

Однако первый Закон о лицензировании был принят только в марте 1999 г. До этого лицензии выдавали все министерства и все департаменты. И у каждого госоргана были свои ведомственные правила, свой порядок «открывания дверей» в ведомственную лицензионную комиссию (руки были занятыми).

После вступления в действие первого Закона о лицензировании лицензии выдавали практически те же структуры, что и ранее, по 110 видам деятельности, по  прежним правилам.

В 2001 г. был принят новый Закон о лицензировании, который, в принципе, должен был изменить правила лицензирования. В нём были узаконены основные принципы осуществления лицензирования и критерии определения видов деятельности, подлежащих регулированию путём лицензирования. Вместо 22 структур (министерств и ведомств), выдававших лицензии, было утверждено только шесть — Лицензионная палата (30 видов); Национальный банк Молдовы (4 вида);  Национальная комиссия по финансовому рынку (5 видов); Национальное агентство по регулированию в области энергетики (6 видов); Национальное агентство по регулированию в области электронных коммуникаций и информационных технологий (2 вида) и Координационный совет по телевидению и радио (1 вид). Количество лицензируемых видов деятельности первоначально уменьшили с 110 до 55. Сегодня их 48.

Также было определено, что Лицензионная палата (ЛП) должна стать главным лицензионным органом и осуществлять следующие основные полномочия:

— проводить государственную политику и обеспечивать выполнение законодательства в сфере лицензирования;
— совместно с центральными отраслевыми органами публичного управления, по конкретным видам деятельности устанавливать лицензионные условия;
— организовать контроль над соблюдением лицензиатами лицензионных условий;
— вести лицензионные дела и единый лицензионный реестр;
— обобщать опыт в сфере лицензирования и вносить предложения по его совершенствованию.

Однако ЛП не смогла (или не захотели?) стать разработчиком и проводником единой государственной политики в области лицензирования. До сих пор не существует единого лицензионного реестра. Никто не обобщает опыт в сфере лицензирования и не вносит предложений по его совершенствованию. Все действующие лицензионные органы узаконили свои келейные правила ведения лицензирования. И не только! Никто не может сразу сказать, сколько на настоящий момент лицензий всего действует и кто их обладатели.

У этого процесса по отстранению Лицензионной палаты от своих законных прав и обязанностей есть логический исход. Руководство палаты начало вводить единый порядок лицензирования для всех лицензионных органов. Именно Лицензионная палата стала катализатором появления законов, регулирующих предпринимательскую деятельность – так называемых Гильотины-1, Гильотины-2 и других, что многим стало не по нраву и, как следствие, были предприняты действенные меры по отстранению ЛП от своих полномочий, определяющих единый порядок в лицензировании.

Разработка и ведение общей политики в лицензировании были переданы (по закону) Министерству экономики, а Лицензионная палата стала подчиненной структурой Минэкономики. Это – результат усилий двух министров экономики.

В 2010 г. из Закона о правительстве исключили Лицензионную палату, как «центральный публичный орган», определив, что она лишь «находится в ведении Минэкономики».

Это не было бы так печально, если бы Минэкономики исполняло свои полномочия. Но и сегодня не существует документа единой политики в лицензировании, нет единого реестра лицензий, никто не обобщает опыт в сфере лицензирования и не вносит предложений по его совершенствованию.

В результате существует полный разнобой в деятельности лицензионных органов:

Лицензионная палата отвечает за лицензирование 30 видов деятельности, имея 33 штатных единицы, т.е. на одного сотрудника приходится по одному виду лицензирования.

Руководство палаты – директор и его заместитель. Положение о палате и штат утверждены правительством. Ежегодный бюджет ЛП составляет около 3,5 млн. леев, является составной частью бюджета минэкономики и утверждается парламентом при притятии ежегодного госбюджета. ЛП ведёт дела по 12 728 лицензиям, т.е. по 425 (!) лицензий — на одного сотрудника. Плата за лицензии перечисляется обладателями лицензий полностью в госбюджет и составляет около 4 млн. леев ежегодно. Расходы в месяц на один лицензируемый вид – 9,7 тыс. леев, на одного сотрудника – 8,8 тыс. леев.

НАРЭ лицензирует 6 видов деятельности при 90 штатных единицах, что составляет по 15 сотрудников на один вид лицензирования.Положение об агентстве утверждено парламентом. Штат НАРЭ определяет самостоятельно. Руководство состоит из 5 директоров. Агентство ведёт дела по 318 лицензиям, т.е. на каждого сотрудника приходится только по 3,5 лицензии. Бюджет НАРЭ утверждает парламент отдельным решением, лишь с указанием общей суммы доходов и расходов, без уточнения расходов на персонал. Также парламент устанавливает ежегодно и взносы на регулирование, взимаемые агентством с дохода субъектов — обладателей лицензий, из которых формируется бюджет агентства. То есть фактически это — дополнительный налог, узаконенный помимо Налогового кодекса. На 2016 г. бюджет агентства равен 38,6 млн. леев. Расходы в месяц на один лицензируемый вид – 640 тыс. леев, на одного сотрудника – 35,8 тыс. леев.

Национальная комиссия по финансовому рынкулицензирует 5 видов деятельности, имея штат 122 единицы, или 24,4 сотрудника на один вид лицензирования. Положение о НКФР и штат утверждает сама комиссия. Руководство – совет из 5 членов, в том числе председатель и два заместителя. Ведёт дела по 524 лицензиям, т.е. на одного сотрудника — только по 4,3 лицензии. Бюджет утверждает парламент отдельным решением, с указанием только общей суммы доходов и расходов, без уточнения расходов на персонал. Также парламент ежегодно устанавливает взносы на регулирование, взимаемые агентством в виде сборов и платежей с участников финансового рынка. По сути, это — тоже незаконный налог в пользу лицензионного органа, а не госбюджета. На 2016 г. бюджет НКФР равен 20,6 млн. леев. Расходы в месяц на один лицензируемый вид –343 тыс. леев, на одного сотрудника – 14 тыс. леев.

Координационный совет по телевидению и радио(КСТР) лицензирует один вид деятельности при 64 штатных единицах. Руководство – совет из 9 членов, в том числе председатель и заместитель. Положение о совете и штат утверждены парламентом. Ведёт дела по 217 лицензиям, т.е. на одного сотрудника — по 4,3 лицензии. Бюджет КСТР утверждает парламент при утверждении госбюджета. Он формируется за счет взносов на регулирование, взимаемых советом в виде сборов и платежей за лицензии с субъектов предпринимательства — ещё один незаконный налог в пользу лицензионного органа, а не госбюджета. На 2016 г. бюджет КСТР равен 10,1 млн. леев. Расходы в месяц на единственный  лицензируемый вид – 833 тыс. леев, на одного сотрудника – 13 тыс. леев.

Национальное агентство по регулированию в области электронных коммуникаций и информационных технологий (НАРЭКИТ) лицензирует два вида деятельности при 63 штатных единицах.Руководство – директор и заместитель. Положение об агентстве утверждено правительством. Свой штат НАРЭКИТ утверждает самостоятельно. Ведет дела по 159 лицензиям, т.е. на одного сотрудника — только по 2,5 лицензии. Это агентство самостоятельно утверждает свой бюджет и формирует его за счёт взносов на регулирование, взимаемых в виде сборов и платежей за лицензии и авторизации с субъектов предпринимательства. И здесь мы видим незаконный налог в пользу лицензионного органа, а не госбюджета. Бюджет НАРЭКИТ на 2016 г. равен 21 млн. леев. Расходы в месяц на один  лицензируемый вид составляют 875 тыс. леев, на одного сотрудника – 27,8 тыс. леев.

Что-либо о работе Национального банка по лицензированию сложно писать, кроме как о наличии 11 лицензированных банков. В принципе, вся работа НБМ должна быть посвящена банковской деятельности. НБМ на своей электронной странице мало что сообщает непосредственно о лицензировании. Ряд данных можно найти только в постановлении Счетной палаты об аудите работы НБМ за 2013-2014 гг. В частности, численность штата НБМ – 470 единиц, с месячным фондом заработной платы 1,33 млн. леев были утверждены постановлениями административного совета НБМ. Утверждается, что оплата труда работников НБМ осуществляется, в соответствии с Законом об оплате труда и соответствующим регламентом, утвержденным админсоветом НБМ. Таким образом, невероятно, но, по утверждению Счётной палаты, средняя зарплата работника Нацбанка составляет менее 3 тыс. леев, а бюджет НБМ — 118,2 млн. леев.

Отдельно следует отметить минюст как орган-самозванец в лицензировании. Невзирая на Закон о лицензировании, в котором минюст не числится в качестве лицензионного органа, министерство продолжает и сегодня выдавать (по соответствующим отдельным законам) лицензии на деятельность нотариусов, адвокатов, судебных исполнителей и судебных экспертов. Всего им выдано 3605 лицензий.

Процедура соискания и получение лицензии по указанным видам деятельности тоже специфична. Экзамены надо сдавать специальным комиссиям в Союзе адвокатов, Палате нотариусов и Квалификационной комиссии судебных экспертов, а лицензии получать — уже в минюсте. Получается своеобразное сочетание функций общественных структур и минюста в регулировании предпринимательской деятельности. И стоимость всех видов лицензий одна – 450 леев на бессрочный период. Зато ежемесячно следует платить взносы в общественные структуры, иначе могут лишить лицензии. Для справки: ежегодные взносы адвокатов Союзу адвокатов составляют около 37 млн. леев.

Хоть в Законе о предприятиях и предпринимательстве (ст.10.1) сказано, что предприятие вправе заниматься любыми видами деятельности, за исключением тех, которые запрещены законом, минюст узаконил для себя право выдавать и авторизации для медиаторов и администраторов несостоятельности.

И всё делается с точки зрения юриспруденции как бы правильно, потому что в соответствии с Законом о законодательных актах, в случае возникновения между двумя законодательными актами, имеющими равную юридическую силу, противоречия норм, содержащих различные решения по одному и тому же объекту регулирования, применяются положения последнего по времени принятия акта.

А Законоб адвокатуре (2002 г.), Законо судебных исполнителях (2010 г.), Закон о судебной экспертизе и статусе судебного эксперта и Закон об организации нотариальной деятельности (2016 г.), также как и Закон о лицензировании (2001 г.), являются органическими законами, т.е. одной категории. А так как все другие законы приняты после 2001 г., значит, юридически имеют приоритет над Законом о лицензировании.

По тому же принципу минюст сегодня законно выдает и авторизации на деятельность для медиаторов и администраторов несостоятельности, грубо нарушая обязательные принципы, которые следует соблюдать при разработке, принятии и применении законодательных актов, изложенные в ст.4(3) того же Закона о законодательных актах. А именно: принципы согласованности, последовательности и соотносимости конкурирующих норм, преемственности и стабильности норм права.

И всё это случилось из-за нерадивости минэкономики, которое не выполняет свои функции и не разработало единую политику в области предпринимательства и лицензирования, в частности. И не следит (или молча одобряет, визируя их) за проделками минюста при разработке и продвижении ведомственных законопроектов для регулирования предпринимательской деятельности.

А Минюст просто стал законным монополистом в регулировании множества видов предпринимательской деятельности, бездоказательно утверждая, что они не относятся к предпринимательской.

Из всего сказанного вытекает ряд вопросов:

1. Кто осмелится поставить вопрос о пересмотре и приведении в соответствие всего законодательства в области лицензирования?
2. Кто разработает, вместо минэкономики, так необходимый документ  о единой политике государства в области лицензирования?
3. Кто приведет к единому знаменателю правила, порядок и объём финансирования лицензионных органов за счёт госбюджета, а не за счёт незаконных поборов экономических субъектов предпринимательства?
4. И кто ответит за всё, что случилось в плане лицензирования на протяжении последних 15 лет? И за необдуманно израсходованные государственные деньги?