Децентрализация власти: 20 лет бестолковых планов, никчемных действий с нулевым результатом
За более чем 20 лет реформ местного администрирования в нашей стране успели реорганизовать районы в уезды и обратно, но так ничего и не решили, а главное и не поняли, что реально следует предпринять.
Потому что основные идеи сводились только к укрупнению районов за счет их объединения. Но ведь объединение двух-четырех бедных и несостоятельных структур никогда не даст что-то положительное без других более радикальных мер.
Административно-территориальное устройство государства отражает реальное состояние дел в элементах надстройки, которые приняты на законодательном уровне, определяет формирование системы управления государства и его подсистем в местном территориальном аспекте, в политической жизни и организацию экономической и социальной жизни населения.
Разрешить весь комплекс накопившихся проблем с местной публичной властью не удалось. В июле т.г. парламент, без объяснений причин невыполнения 100% (!) намеченных в плане мероприятий, продлил срок их исполнения до 2018 г., без каких-либо дополнений или изменений. Что послужило поводом для парламентариев таким образом «решать» проблему?
Законодательство о регулировании местного административно-территориального управления
Местное административно-территориальное устройство Республики Молдова на данном этапе регулируется
Законом об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери) 1994 г.,
Законом о статуте муниципия Кишинэу 1995 г.,
Постановлением парламента о ратификации Европейской хартии местного самоуправления 1997 г.,
Законом об административно-территориальном устройстве Республики Молдова 2001 г.,
Законом о Типовом статуте села (коммуны), города (муниципия) 2003 г. (взамен закона 1995 г.),
Законом об административной децентрализации 2006 г.,
Законом о местном публичном управлении 2006 г.,
Законом об утверждении Национальной стратегии децентрализации и Плана действий по внедрению Национальной стратегии децентрализации на 2012–2015 гг. (принят в 2012 г.), а затем и законом о внесении изменений в этот закон, сделанных в 2016 г.,
Только перечисление законодательных актов уже говорит о том, что проблему все эти годы пытались как-то решить. Однако если более внимательно анализировать ход принятия соответствующих законов, становится ясным, что процесс носил и носит эпизодический характер.
Самым важным и многосторонним документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления, является Европейская хартия местного самоуправления от 1985 г., ратифицированная нашим парламентом 19 лет назад.
Опережая некоторые моменты, подчеркнем, что парламент, ратифицируя Хартию, почему-то «забыл» про главное дежурное указание – дать предписание правительству разработать и внести на рассмотрение парламенту необходимые, вытекающие из положений Хартии, законодательные документы для обеспечения ее применения. К чему это привело, будет сказано ниже.
Хартия обязывает ратифицирующие ее государства закрепить в своем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований. Также этот документ устанавливает и необходимость конституционного регулирования автономии местного самоуправления. Хартия является первым юридическим документом, гарантирующим соблюдение принципа субсидиарности — когда местные власти в интересах местного населения, под свою ответственность, должны осуществлять управление и контролировать значительную часть публичных обязательств.
Принципы Хартии применимы ко всем видам органов местного самоуправления. Вместе с тем Хартия — не очередная «обязаловка» в виде закона. Она предоставляет государствам право не включать во внутреннее законодательство некоторые положения при наличии правового обоснования. Но при этом принципы местного самоуправления обязательны для всех государств. Таким образом, речь идет о компромиссе между необходимостью соблюдения фундаментальных принципов местного самоуправления и гибкостью в отношении внутреннего права каждого из государств.
Как на практике применяли и продолжают применять законы
Основная попытка последнего времени применить на практике принципы Европейской Хартии самоуправления была предпринята только спустя 15 лет после ее ратификации – в 2012 г., когда были утверждены Национальная стратегия децентрализации и План действий по внедрению стратегии на 2012–2015 гг.
Намерения решить всего лишь за три года весь комплекс накопившихся проблем с местной публичной властью не удались. И в июле 2016 г. парламент принял очередной закон — о внесении изменений в Национальную стратегию децентрализации и План действий по внедрению Национальной стратегии децентрализации на 2012–2015 гг. Этим законом высший законодательный орган продлил срок исполнения мероприятий до 2018 г., без каких-либо дополнений или изменений.
И так как наш парламент не высказался по причинам невыполнения этого Плана для децентрализации местной власти, попытаемся разъяснить эти причины.
Были утверждены только Стратегия и План. А ведь Стратегия является документом, содержащим ТОЛЬКО ОРИЕНТИРОВОЧНЫЕ направления действий. И, естественно, что по ориентировочным направлениям действий не удался и План мероприятий. Для этого требуется другой основополагающий документ политики – КОНЦЕПЦИЯ, которая представляет собой систему общих идей, ориентированных на многостороннее обсуждение экономических, социальных, юридических, научных, технических и других проблем, на способ восприятия или совокупность мнений, идей по проблемам, связанным с развитием той или иной области либо сектора в целом.
В концепцию должны включать описание ситуации; детальное определение проблемы; указание документов политики и законодательных актов, необходимых для решения проблем, рассматриваемых в соответствующей концепции; инструменты и пути решения проблемы; список нормативных актов, которые будут разработаны и/или модифицированы для решения проблемы и оценку последствий (социальные, экономические и другие), в том числе и для ситуации, когда проблема не будет решена.
Помимо концепции, должны были разработать и программу, которая представляет собой последовательность конкретных операций. А они, в свою очередь, служат инструментом внедрения политики, содержащей четко обозначенные цели, необходимые ресурсы, предустановленные целевые группы и сроки исполнения.
А что разработано на самом деле? Всего лишь законом приняты документы ориентировочного действия — Стратегия и План. И в этот План вписали не конкретные, а достаточно обтекаемые формулировки, например:
— разработать перечни полномочий органов местного публичного управления первого и второго уровней (какие и исходя из каких требований?);
— оценка потребностей/ наличия финансовых ресурсов, необходимых для эффективного и продуктивного осуществления полномочий, переданных органам местного публичного управления, оценка объема общих расходов органов местного публичного управления, в зависимости от переданных им полномочий (но невозможно оценить финансовые потребности без предварительных конкретных мер);
— пересмотр существующей институциональной/ правовой системы передачи полномочий органам местного публичного управления;
— создание институциональных, правовых и финансовых инструментов, стимулирующих эффективное предоставление услуг, соответствующих децентрализованным полномочиям.
И остальные из 31 мероприятия бывшего и уже настоящего, до 2018 г., Плана примерно такие же.
Разве при таких задачах было понятно, что следует разработать? И как результат – все из 31 мероприятия Плана не выполнены. И несмотря на то, что те же мероприятия продлили и до 2018 г., и через еще три года, скорее всего, будет тот же негативный результат, по тем же причинам.
Статистика
Некоторые статистические данные говорят о плачевном состоянии дел в сельской местности. В более чем половине районов население составляет менее 2% от общего количества населения страны. В остальных — от 2% до 4%. При этом везде одинаковые аппараты служащих местных и децентрализованных в территориях структур центральной власти.
Сегодня в Молдове насчитывается 51 город, 821 село и 659 других населенных пунктов. В большинстве сел и населенных пунктов проживает до 1-1,5 тыс. человек. Для каждого села/населенного пункта избираются по 4-7 советников. Всего избрано 12,6 тыс. советников и 898 примаров.
По данным Национального бюро статистики, из 3,5 млн. населения (реально, по данным последней переписи, 2,9 млн человек) 1,5 млн. живет в городах и 1 млн. — в районах. И только 720 тыс. из них работают и получают зарплату, в том числе в сельском хозяйстве — ВСЕГО лишь 52 тыс. человек!
Да, многие давно выехали и работают в других странах. Их почти миллион, т.е. треть населения. Как при этом живут остальные 2/3 людей, и особенно на селе? Кто им поможет элементарно выжить?
Фрагментарная реформа
Вопреки каким-то планам реструктуризации/ децентрализации местного управления, парламент в текущем году «в целях обеспечения качества акта правосудия, эффективности судебной системы, справедливого распределения задач между судебными инстанциями, эффективного использования публичных фондов, а также создания предпосылок для специализации судей, принял Закон о реорганизации судебных инстанций».
Действующие сегодня 32 районных суда уже к 1 января 2017 г. реорганизуют в 14. А это — по сути, мини-районная реформа. Но явно не децентрализация, а, наоборот, централизация. Очевидно, что это создаст неудобства и затруднит доступ к правосудию населения и вряд ли повысит эффективность судебной системы.
В принятом законе предусмотрено, что объединение местонахождений судов будет осуществляться постепенно, до 31 декабря 2027 г., по мере создания для этого условий. При этом пока ничего не сказано о стоимости этой судебной реформы. Но ведь главное — реформа никак не вписывается и не согласовывается со Стратегией и Планом децентрализации местной власти.
Подобная ситуация наблюдается почти и во всех отраслях экономики. Децентрализация на бумаге запланирована без какой-либо связи с дальнейшим развитием отраслей экономики. В Плане мероприятий не нашлось места для мер, которые должны разработать и внедрять отраслевые министерства. А ведь административно-территориальное устройство государства должно определяться формированием системы управления государства и его подсистем в местном территориальном аспекте, в политической жизни и организации экономической и социальной жизни населения.
