Парламентская или президентская республика?

Инициатива Партии социалистов о проведении конституционной реформы по перераспределению полномочий в высших эшелонах власти привела к обострению и без того натянутых отношений между президентом, с одной стороны, и парламентом и правительством, с другой стороны.

В ходе протестов, организованных ПСРМ 24 сентября в ряде городов Молдовы, была принята резолюция, которая запускает процесс перехода к президентской форме правления. Активисты планируют «войти в каждый дом, предоставляя возможность каждому жителю страны высказать своё мнение о том, кто должен управлять страной».

Инициатива была раскритикована руководством законодательного органа: парламентское большинство не намерено отказываться от части полномочий, чтобы поделиться властью с оппозицией и «превратить парламент в приложение к президентуре». Эксперты полагают, что эта конфронтация, если и не приведет к переформатированию системы госуправления, то уже в ближайшей перспективе скажется на работе всего государственного организма.

Реформы «под Додона»

На протяжении последнего года возможности президента, который и без того выполнял, в основном, представительскую функцию, были ещё более сокращены. Прошлой осенью, когда ни у кого не осталось сомнений, что президентский пост достанется социалистам, парламентское большинство внесло ряд важных поправок в законодательство. В день инаугурации Игоря Додона, 23 декабря 2016 г., вступили в силу изменения, ограничивающие компетенцию президента в сфере госбезопасности, в том числе при формировании состава Высшего совета безопасности. Депутаты также вывели Службу информации и безопасности (СИБ) из-под контроля президента, передав эти полномочия парламенту. Следующим шагом стало выведение из подчинения главы государства Службы государственной охраны, которая теперь подчиняется СИБ.

При этом президент сохранил статус главнокомандующего вооруженными силами страны и некоторые полномочия в области обороны, поскольку они прописаны в Конституции и не могут быть изменены простым большинством депутатов. Однако эти полномочия касаются случая вооруженной агрессии против страны, объявления (с предварительного согласия парламента) частичной или всеобщей мобилизации и, соответственно, Игорю Додону не пригодятся. Статья 87 Конституции также позволяет президенту «принимать и иные меры, направленные на обеспечение национальной безопасности и общественного порядка, в пределах закона и в соответствии с ним».

А пределы закона, как уже упоминалось, сужены до минимума. Хотя президент в Молдове с недавних пор избирается народом и по Конституции является верховным главнокомандующим, специально «под Додона» реальные функции главы государства были окончательно выхолощены до чисто декоративных. Если предыдущие президенты ежедневно могли получать от СИБ сводки о ситуации в стране, то Игорь Додон не имеет никакого влияния на спецслужбы, которые ему не подчиняются. Соответственно, даже информирование главы государства по вопросам национальной безопасности может носить формально-декоративный характер.

Президент готов взять политическую ответственность

За прошедшие после инаугурации девять месяцев президент неоднократно пытался заблокировать решения парламентского большинства, но в силу ограниченных законом полномочий — без особого успеха. Среди основных предметов споров фигурирует внешняя политика страны: Игорь Додон настаивает на сближении с Востоком (Россией), тогда как парламентское большинство и правительство склоняются в сторону Запада (Евросоюза). Противостояние наблюдается и на законодательном уровне: президент блокирует инициативы власти, а его предложения не находят поддержки среди депутатов. На прошлой неделе парламент принял повторно отклоненные Додоном законы, которые были возвращены на пересмотр. В ответ на это президент заявил, что может взять на себя политическую ответственность и снова не подписать законы.

Скандал также развернулся вокруг кандидатуры Евгения Стурзы на пост министра обороны. Додон отказался её одобрить, в том числе после повторного предложения, и представил своего кандидата – бывшего министра обороны Виктора Гайчука. Правительство обратилось в КС c просьбой разъяснить пункт Конституции, касающийся процедуры назначения министров. На прошлой неделе президент заявил, что не признает Стурзу министром обороны, «независимо от мнения правительства и парламентского большинства» и «даже если будет решение Конституционного суда».

В качестве ответного жеста группа Народной европейской партии Молдовы в парламенте предложила внести в Уголовный кодекс Молдовы поправки, которые позволят привлечь главу государства к ответственности в случае игнорирования вердиктов Конституционного суда. Речь идёт о введении ответственности за неисполнение решений судебных инстанций или КС для всех высокопоставленных чиновников, однако момент появления инициативы не оставляет сомнений в её направленности против конкретной фигуры. Это подтвердил лидер Народной европейской партии и вице-спикер парламента Юрий Лянкэ, которого возмутило публичное заявление президента о саботировании воли КС.

Социалисты придут в каждый дом

Инициатива о переходе к президентской форме правления появилась после провала предыдущей попытки социалистов добиться новых полномочий для главы государства. 28 февраля Игорь Додон подписал указ об инициировании консультативного референдума по нескольким поправкам в Конституцию, включая расширение полномочий президента. Свое намерение Додон объяснил тем, что ему необходимы дополнительные инструменты контроля над деятельностью парламента и правительства. А кроме того, по его словам, большинство граждан РМ считают, что страна движется в неправильном направлении. Однако референдуму, запланированному на 24 сентября, состояться было не суждено.

КС признал указ президента неконституционным, поскольку инициирование изменений в Основной закон не входит в полномочия главы государства. В день, на который планировался плебисцит, в ряде городов Молдовы прошли протесты, организованные Партией социалистов. По итогам этих акций ПСРМ выдвинула инициативу о переходе к президентской форме правления – об этом сказано в тексте принятой на митингах резолюции. Ее авторы считают, что президент, избранный народом и ответственный перед народом, должен обладать функцией назначения правительства, а каждый министр в правительстве должен нести персональную ответственность перед президентом и народом страны.

Как говорится в резолюции, «начиная с сегодняшнего дня, Партия социалистов объявляет о старте национальной кампании по сбору подписей за переход к президентской форме правления и наделения президента страны функцией исполнительной власти в Молдове». В рамках этой кампании «представители ПСРМ войдут в каждый дом, предоставляя возможность каждому жителю страны высказать своё мнение о том, кто должен управлять страной». Активисты поставили перед собой задачу собрать не менее 70% подписей избирателей. В резолюции также сказано, что в случае попыток отстранения президента страны от должности весь народ будет созван на великое национальное собрание.

Демократы против ультиматумов

Против такой реформы выступает спикер парламента Андриан Канду, который заявил, что президентская форма правления не оправдала себя, поэтому Молдова должна оставаться парламентской республикой. «В парламентской демократии ответственный президент не выдвигает ультиматумы парламенту», — написал Канду в социальной сети, комментируя инициативу президента о референдуме. По его мнению, посредством этой инициативы Додон «хочет превратить парламент в приложение к президентуре». К спикеру-демократу присоединился почетный председатель ДПМ Думитру Дьяков, который призвал президента соблюдать Конституцию и считаться с мнением КС, «даже если он не согласен с некоторыми решениями законодательного органа».

Специалисты в области конституционного права отмечают, что в ближайшей перспективе это противоборство вряд ли приведет к переформатированию системы госуправления, однако наверняка скажется на работе всего государственного организма. По их мнению, крайне маловероятно, чтобы инициатива ПСРМ получила поддержку в КС, что может привести к ещё большему обострению противостояния и запуску предусмотренных законом юридических механизмов. «Конституционный суд не может счесть допустимым расширение полномочий президента, потому что это входит в противоречие с законодательством. Молдова является парламентской республикой, и, если глава государства получит полномочия по роспуску парламента, нарушится баланс между различными ветвями власти», — уверен один из наших экспертов.

Первый случай в СНГ

Молдова превратилась в парламентскую республику в 2000 г., когда 90 депутатов проголосовали сразу в двух чтениях за поправку к Конституции, отменяющую всеобщие президентские выборы. В дальнейшем были внесены многочисленные коррективы в законодательство. Ключевую роль в изменении Основного закона сыграли коммунисты, а в роли «серого кардинала» выступила Демократическая партия. Тогдашний президент Петр Лучинский фактически превратился в номинальную фигуру, которая вскоре окончательно сошла с политической сцены. Это стало первым случаем в истории СНГ, когда парламентско-президентская республика превратилась в чисто парламентскую. До этого либо сразу принимались конституции президентских республик, либо смешанные или даже парламентские республики постепенно превращались в государства с сильной президентской властью.

Кстати, впоследствии Петр Лучинский неоднократно говорил в своих интервью, что полномочия президента были ущемлены до самых неразумных пределов. Если парламент вправе объявить импичмент своему президенту, считает он, то и президент должен иметь работающий механизм роспуска парламента: «Следовало точно просчитать контрбалансы, чтобы все ветви власти, подталкивая друг друга, плодотворно работали». Лучинский также выступал за формирование правительства президентом: «Да, пусть кандидатуру премьера утверждает парламент. Но президент обязан обладать полноценным, а не урезанным правом предлагать кандидатуру премьера и, если потребуется, в любой момент его отозвать. Тогда премьер-министр будет работать с президентом и не станет оглядываться на каждый, прямо скажем, далеко не всегда деловой и умный отклик с парламентской трибуны».

И хотя в марте 2016 г. Конституционный суд своим решением изменил ход событий, вернув всенародные президентские выборы, полномочия главы государства остались номинальными. Что касается европейских экспертов, то они неоднократно отмечали, при парламентской форме правления парламент может стать эффективным политическим инструментом только при наличии реальной многопартийности и политической конкуренции. Когда в Молдове на выборах победила Партия коммунистов, получив практически неограниченную власть в стране, на Западе была популярной следующая позиция: если подавляющее большинство мест в парламенте принадлежит одной политической силе и другие ветви власти носят декоративный характер, то форма государственного устройства с верховенством парламента не оправдывает себя ни при каких обстоятельствах.