Политика двойных стандартов Венецианской комиссии
Выводы Венецианской комиссии по поправкам в Кодекс о выборах были предсказуемы. Почти сразу после оглашения Конституционным судом (КС) решения о возврате к всенародному избранию главы государства в Совете Европы дали понять, что не намерены спорить с национальными властями.
В позиции европейских институтов эксперты усмотрели политику двойных стандартов и избирательных подходов: еще недавно та же Венецианская комиссия критиковала «молдавские традиции» изменения правил игры накануне каждых очередных и внеочередных выборов, а также растущее увлечение чересчур вольным обращением с Конституцией.
Так или иначе, Венецианская комиссия дала положительное заключение по поправкам в Кодекс о выборах, вытекающим из постановления Конституционного суда. Законопроект в первом чтении был принят парламентом два месяца назад голосами депутатов правящего большинства. Заключение по предложенным поправкам содержит ряд рекомендаций, которые должны быть учтены при их доработке.
Ожидается, что в течение двух недель новая версия законопроекта будет рассмотрена в парламенте и принята в окончательном чтении. Это, по сути, положит официальное начало подготовке к президентским выборам, запланированным нынешней осенью.
«Экстренная помощь» от Венецианской комиссии
Европейская комиссия за демократию через право, более известная как Венецианская комиссия – это консультативный орган Совета Европы по конституционным вопросам. Ее основная цель – оказание консультаций государствам по приведению их правового поля в соответствие с европейскими стандартами и международным опытом. Комиссия также обеспечивает «экстренную конституционную помощь» для государств с переходной экономикой.
С 10 по 11 июня в Венеции прошла 107-я пленарная сессия комиссии. В повестку дня в числе прочих вошел и молдавский вопрос. Венецианская комиссия дала положительное заключение по поправкам в Кодекс о выборах, направленным на возврат к прямым выборам президента в Молдове.
Одновременно был предложен ряд рекомендаций для совершенствования избирательного законодательства, которые следует учесть при принятии поправок в окончательном чтении. Так, эксперты Совета Европы отметили, что законопроект не содержит четких правил в части проверки кандидатов на знание государственного языка. По их мнению, неурегулированность процедуры может в конечном итоге привести к злоупотреблениям.
В Венецианской комиссии также посчитали, что требование о проживании кандидата в президенты на территории Молдовы в течение не менее 10 лет не отвечает европейской практике. По мнению авторов рекомендаций, этот срок является завышенным и должен быть сокращен, чтобы обеспечить равный доступ потенциальным кандидатам на пост главы государства.
В то же время многие положения, на которые обращали внимание Партия социалистов, ПКРМ, Партия действия и солидарности (PAS) и другие политформирования, были оставлены без внимания европейскими экспертами. По мнению парламентской и внепарламентской оппозиции, в предлагаемой редакции Кодекса о выборах некоторые нормы нарушают избирательные права потенциальных конкурентов.
По пути бюрократизации
Законопроект предусматривает, что каждый кандидат на пост главы государства, как партийный, так и независимый, должен собрать в течение месяца как минимум 15 тыс. подписей в свою поддержку. При этом должно быть собрано по 600 подписей в половине административно-территориальных единиц страны, включая муниципии Кишинев и Бельцы, а также АТО Гагаузия.
По мнению ПКРМ, эти требования ставят в неравное положение кандидатов, выдвинутых на должность президента политическими партиями, и «самовыдвиженцев». Предложения о введении дифференцированного подхода к сбору подписей были оставлены без ответа.
Согласно законопроекту, избирательная кампания будет продолжаться 60 дней, а не три месяца, как это предусмотрено сегодня. Выдвижение кандидатов становится возможным в период от 30 до 60 дней до даты голосования. Поправки включают в себя положение о том, что президентские выборы, по аналогии с парламентскими, будут считаться недействительными, если явка составит менее 1/3 граждан, включенных в избирательные списки.
Венецианскую комиссию не смутили нововведения, которые, по мнению оппозиции, необоснованно усложняют избирательный процесс, в том числе, чтобы не допустить неугодных властям кандидатов для участия в выборах. Речь идет, в частности, о слишком коротком сроке для сбора подписей с целью регистрации кандидата на пост президента – менее 30 дней.
Кроме того, процедура сбора подписей чрезмерно бюрократизирована. Как подсчитали в Партии действия и солидарности, начиная с разработки списка членов инициативной группы и до подачи подписных листов в Центризбирком, она включает в себя не менее 12 шагов. А в процессе сбора подписей было отмечено неоправданное вовлечение примаров. Вместе с тем, поправки ставят избирателей перед необходимостью не только расписаться в подписных листах, но и заполнить лично все графы подписного листа.
Еще одной проблемой, отмеченной оппозицией, стала возможность добавления, в нарушение требований ст. 78 Конституции, дополнительных условий для кандидатов в президенты. Однако отсутствие предсказуемости и ясности новых правил игры не повлияло на выводы экспертов Венецианской комиссии, готовивших заключение по законопроекту.
Другой весьма спорный момент связан с процедурой импичмента всенародно избранного президента. По законопроекту, его можно будет отправить в отставку только по результатам референдума при поддержке, как минимум, такого же количества человек, сколько проголосовали в свое время за избрание главы государства. При этом за импичмент должны проголосовать не менее половины избирателей, принявших участие в плебисците. Инициировать такой референдум сможет парламент в случае грубых нарушений Конституции, допущенных президентом.
Эксперты напоминают, что сегодня Кодекс о выборах предусматривает другие правила для референдума: решение считается принятым, если его поддержало большинство граждан, принявших участие в голосовании. По словам главы ассоциации ADEPT Игоря Боцана, в этой части законопроект не понятен и создает путаницу: слишком многое может измениться за период, который президент находится у власти.
КС против Конституции
Несмотря на достаточную предсказуемость вердикта Венецианской комиссии, некоторые аналитики все же рассматривали вероятность негативного заключения по законопроекту. Ведь с точки зрения европейского конституционализма, сложившуюся в нашей стране ситуацию сложно состыковать с нормами Конституции РМ, не говоря уже о международных стандартах.
В резолюциях, декларациях и рекомендациях разных институтов Совета Европы неоднократно говорилось, что постоянное перекраивание в Молдове избирательного законодательства не вписывается в общепризнанные европейские стандарты выборной демократии. В Страсбурге и Брюсселе регулярно критиковали «молдавские традиции» изменения правил игры накануне каждых очередных и внеочередных выборов, а также растущее увлечение чересчур вольным обращением с Конституцией.
В данном же случае, если строго следовать закону, КС не имел права вносить изменения в Конституцию, эта прерогатива принадлежит парламенту. КС объявил неконституционным конституционный закон, что вне его компетенции. Именно поэтому решение вызвало столь неоднозначную реакцию в обществе, хотя, по соцопросам, абсолютное большинство (более 90%) граждан выступают за всенародное избрание президента.
Вердикт КС, а значит, и поправки в Кодекс о выборах, не вписываются в рамки молдавской Конституции, в которой есть статья о признании и действии принципа верховенства права. Одной из его составляющих является правовая определенность, требующая стабильности и последовательности правового регулирования. Каких-либо исключений, на которые могли бы сослаться конституционные судьи, нет.
Кроме того, по рекомендациям Совета Европы, правила избирательной кампании должны быть известны конкурентам, как минимум, за полгода до проведения голосования. Поскольку выборы президента назначены в Молдове на 30 октября, данный принцип также можно считать нарушенным.
Венецианская комиссия проявляет «гибкость»
В этом плане позиция Венецианской комиссии местами выглядит неубедительной и вызывает много вопросов, и прежде всего с точки зрения ее последовательности. Ранее комиссия подвергала критике куда более безобидные нормы избирательного законодательства как в Молдове, так и в других странах.
Когда на протяжении ряда лет в Молдове не могли избрать президента, Венецианская комиссия не видела иного пути, кроме как изменение Конституции в парламенте. В Совете Европы всегда подчеркивали, что конституционная реформа может основываться только на широком консенсусе. «Поэтому очень важно, чтобы такие решения принимались парламентским большинством», — неоднократно подчеркивал в своих интервью и комментариях секретарь Венецианской комиссии Томас Маркет.
К примеру, в марте 2010 г. Венецианская комиссия настаивала на необходимости внесения изменений в конституционные положения о выборах главы государства, рекомендуя облегчить эту процедуру: либо уменьшить количество голосов депутатов для избрания президента, либо установить прямые выборы президента избирателями. При этом комиссия высказалась против референдума, не предлагая других вариантов, кроме как изменение ст.78 Конституции в парламенте.
Вопреки всем этим обстоятельствам, вскоре после вынесения Конституционным судом решения о всенародных выборах президента Молдовы, председатель Венецианской комиссии Джанни Букиккио (Gianni Buquicchio) заявил о поддержке этого вердикта. Следующим шагом стало положительное заключение по поправкам в Кодекс о выборах, которые содержат двусмысленные формулировки и ставят оппозиционные политформирования в заведомо проигрышную ситуацию, по сравнению с правящими партиями.
От экспертной оценки законности решения Конституционного суда, на которой настаивала Партия социалистов и некоторые другие политформирования, в Венецианской комиссии отказались. В Совете Европы считают, что постановление КС носит окончательный характер, и это конституционное право Молдовы принимать такие решения.
Не далее, как в марте нынешнего года, Венецианская комиссия единогласно одобрила Контрольный перечень необходимых элементов верховенства права, среди которых – и правовая определенность, и уважение закономерных ожиданий, и не-ретроспективность законов (документ имеется в редакции NOI.md).
Цитируем: «Государственные власти должны соблюдать не только закон, но также собственные обещания и сформированные ими самими ожидания. Те же, кто добросовестно действуют на основании действующего в данное время права, не должны быть обмануты в своих закономерных ожиданиях».
Как эти положения соотносятся с перекраиванием конституционных норм и электорального законодательства в угоду сиюминутным политическим интересам властей? – вопрос, скорее, риторический.
